比方說，這個最高立法機構應該實行一院制還是兩院制，就是個問題。
當時的13個邦，有12個是實行兩院制的，隻有賓夕法尼亞是一院制。
實行兩院制的雖然是多數，邦聯議會卻又是一院。
所以，如果繼續實行一院制，則全國和地方不統一；如果改行兩院制，就要對邦聯議會動手術。
這就是一個麻煩。
更麻煩的是，邦聯議會的決議對各邦其實沒有約束力。
這就和最高立法機構的要求相去甚遠。
為什麼沒有約束力呢？因為邦聯議會是根據《邦聯條例》建立的，而《邦聯條例》又是由沒有立法權的大陸會議制定的。
它不像許多邦的憲法那樣經過了批準與授權，因此它并不高于各邦的憲法。
《邦聯條例》不高于各邦憲法，依據《邦聯條例》建立的邦聯議會也就無法高于各邦議會。
顯然，要使新的議會成為最高立法機構，就必須有一個新的、高于各邦憲法的條例。
這個條例既然是比各邦憲法還要高的，那它就不能再是什麼條例，而隻能是憲法──《美利堅合衆國憲法》。
第二次大陸會議投票決定宣布獨立。
這是18世紀英國畫家羅伯特派恩的作品
實際上，隻要是建立全國最高政府，無論是建立最高立法機構，還是建立最高行政機構和最高司法機構，都需要一部憲法，一部能夠代表人民授權的最高法。
我們知道，獲得最高權力有各種辦法，比如宮廷政變和武裝鬥争。
前者可謂巧取，後者可謂豪奪。
不過費城會議的代表們好像都沒有這個意思。
他們要解決的問題也不是奪權，而是授權。
即便要奪權，也隻是奪各邦之權授之于全國最高政府。
這就不能靠戰争或政變，隻能靠立法，盡管後來有人（比如史學家約翰伯吉斯和布魯斯阿克曼）諷刺說，費城會議代表們的行動如果出于朱利葉斯或拿破侖之手，他們一定會宣布政變；而所謂制憲雲雲，則不過是不允許我們将其看作一場反革命武裝政變而已（請參看盧周來《關于美國憲法的神話與真相》一文）。
但不管怎麼說，要用新的全國政府取代舊的邦聯議會，就非重新立法不可。
因此，當本次會議邁出了應該建立全國最高政府這一步後，它就不能不再邁出第二步──把自己從修訂條例的會議變成制憲會議。
問題是，它有權這樣做嗎？