斯文曾由顧師颉剛函囑送交《文史雜志》發表。
嗣以離渝匆匆，遂辱所命。
茲檢行箧，複得舊稿，烽煙無定恐複失之，用付刊末，亦自珍其帚雲爾。
我國地方政治的郡縣實二級制。
自秦代實行以來，以至今日的地方政治制度仍不脫其範疇。
至于郡縣制之創立也，後人鹹謂秦始皇廢封建置郡縣，或有推源到戰國以前，謂即已見其端倪者，是皆史有可征，前賢論之審矣。
然于郡縣之何以形成則鮮有論及者。
吾人敢斷言郡縣制度之成立也，斷非由于一二先知先覺的政治理論家事先立說創制于前，然後始有郡縣者。
換言之，則郡縣之起源勢必由于人類社會生活逐漸演變之結果，今試就其演變之程序一申論之。
5.1 農業社會初期的人與地
竊以封建社會之形成與夫郡縣制度之确立，其必發生于土地私有觀念産生之後蓋可斷言，蓋人類既逐漸脫離遊牧生活而進化至農業社會則土地始漸被重視。
然方其始也，黃河流域沃野千裡，而人口稀少，伹須稍加墾殖則所在皆為良田。
任何部族酋長皆可擇其最肥沃最至闊之土地率其人民耕之。
至于劃成井田亦自無不可，且由于土地之邊際價值（marginalvalue）過低，人之對于土地亦不會生私有觀念。
各部落劃地而耕彼此間無利害沖突。
雖有強者亦毋須侵奪弱者土地。
即或有恃強淩弱者，而被壓迫者亦可遷而去之不必與之抗争。
好在生存空間不發生問題；人民隻要不過分懈惰則樂歲終身飽，兇年得免于死亡。
且看“古公亶父複修後稷公劉之業，積德行義國人皆戴之。
薰育戎狄攻之欲得其财物，予之。
已複攻欲得地與民，民皆怒欲戰。
古公曰：‘有民立君将以利之，今戎狄所以為攻戰，以吾地與民，民之在我與其在彼何異？民欲以我故戰；殺人父子而君之，予不忍為。
’乃與私屬遂去豳，度漆沮，逾梁山止于岐下。
”（《史記?周本紀》）古公固然是不好多事的長者，然他所以敢如是慷慨者，主要的原因還是有岐下可遷。
不求聞達于當世，一樣可以自耕自食，無求于人。
土地既不會生問題，則當時部落間競争的主要對象不在“地”而在“民”。
誰能擁有大量民衆，誰就能稱雄當世；誰就能富甲天下。
古公長者，他看穿了“民之在我與在彼何異”，而一般野心家的酋長則要努力抓得大批民衆為自己部屬。
然當時既無國籍限制，人民又無若何笨重的不動産，耕地所在皆是，因之他們可随心所欲，任意遷徙，對于所隸部族亦無若何束縛，可去可留。
如有酋長不得人民歡心，則其部屬便可相率逃去。
所以古公至岐下而“豳人舉國複扶老攜幼，盡歸古公于岐下。
”（見同上）薰育莫如之何。
更有甚者，“旁國聞古公仁，亦多歸之。
”（同上）是皆可想像出來，諒非史遷臆說。
因之當時部落酋長絕不敢開罪民衆，相反地他為著吸取民衆，反要取悅人民，因之乃有所謂“仁政”興焉。
誰能行“仁政”得到人民好感，誰就能口碑載道遠近來歸，誰就可富強起來。
此遺風至戰國時猶未全泯，粱惠王的心理便是如此。
他問孟子說：“寡人之于國也，盡心焉耳矣；河内兇，則移其民于河東，移其粟于河内。
河東兇亦然。
察鄰國之政，無如寡人之用心者，鄰國之民不加少，寡人之民不加多，何也？”（《孟子?梁惠王上》）他這是在利用“仁政”為争取民衆的手段呢！
再看“孔子過泰山側，有婦人哭于墓者而哀。
孔子式而聽之，使子路問之曰：‘子之哭也，亦似重有憂者。
’曰：‘然，昔者吾舅死于虎，吾夫又死焉，今吾子又死焉。
’曰：‘何為不去也？’曰：‘無苛政。
’”（《禮記?檀弓》）可見在春秋時期，“去”——遷徙——的問題還甚簡單，主要的還是以政治為轉移。
以故上古部落酋長，唯一自謀發展勢力之道便是争取民衆，而“仁政”便是争取民衆的手段。
部落間的競争，也隻有競行仁政。
誰行得最有成效，擁衆最多，誰就可以為天子。
且看三代後人，皆能說出一套他祖先如何“行仁政”的曆史來。
至後來子孫不肖得意忘形，失去了人民好感，因之其部屬又相率亡去，其勢力遂日益式微，結果由另一位仁政行得最得法的酋長，取而代之。
故周武王伐纣，初會孟津時，諸侯皆曰：“纣可伐矣。
”武王曰：“女未知天命，未可也。
”直至“纣殺王子比幹，囚箕子，太師疵少