1916年6月的袁世凱之死，預告了軍閥時代的到來；然而在随後軍閥混戰的十幾年中，北京政府始終是中國國家主權和人民矚望統一的象征。
在既無王朝，又缺少強有力的人物和執政黨的情況下，北京政府仍代表着國家觀念；普遍的憲政信念在支撐着這個政府。
在世紀更疊之際，這個信念随民族主義的興起在中國愛國者中滋長。
[1]
當中國訓練和裝備的海軍，在1894年至1895年的中日甲午戰争中全軍覆沒時，許多政治上的有識之士已經認識到，僅是技術和軍事的&ldquo自強&rdquo還不足以救中國。
這些有識之士還被這樣的機遇所打動，以為世界上所有最強大的國家，包括日本，大都在近代通過了憲法。
此外，國外新的政治科學的專家斷言，起草一部适合得當的憲法，無論在何處，都是有效穩定政府的關鍵。
事情已很清楚，隻有憲法才能使中國強盛。
但中國應采取何種形式的憲法，衆說紛纭，莫衷一是，大多數中國政治思想家在兩個問題上意見是一緻的。
第一，政府和人民的利益基本是一緻的，但中國卻是積貧積弱的國家，這要歸之于人民的被動狀态。
對此，隻有通過諸如選舉、學會及立法機關等參與制度，允許民衆直接關心政治，才能予以克服。
正如維新派人士康有為在1898年所稱：&ldquo臣竊聞東西各國之強，皆以立憲法開國會之故&hellip&hellip人君與千百萬之國民合為一體，國安得不強？&rdquo[2]
第二，中國曆史上社會動蕩的主要原因，在于權力關系界限的含混不清，導緻皇位繼承權的争奪，大臣之間的沖突，地方官員的專橫跋扈；凡此隻能由民衆起義才能遏止。
但在立憲制度下，正如康有為弟子梁啟超在1900年所雲：&ldquo君位之承襲，主權之所屬，皆有一定&hellip&hellip大臣之進退，由議院贊助之多寡，君主察民心所向，然後授之&hellip&hellip民間有疾苦之事，皆得提訴于議院&hellip&hellip故立憲政體者，永絕亂萌之政體也。
&rdquo[3]
康有為、梁啟超等保皇派人士相信，在中國人學會自我管理之前，應有一個訓導階段。
按照中國政治思想的傳統治國概念，政治家在逐步引導民衆進入參與制度時，應教育與懲戒并用，以維護公共秩序。
而孫逸仙領導的共和派争辯說，中國的未來如同修建鐵路，&ldquo中國而修鐵路也，将用其最初粗惡之機車（君主立憲）乎？抑用其最近改良之機車（共和國）乎？&rdquo[4]清廷曾對康、梁懸賞欲得其首，而後終接受其主張，于1906年下令實行君主立憲。
但在清廷尚未頒布立憲之前，革命軍起而共和派獲得了勝利。
從某些方面來看，1906年清帝的立憲诏書，比之辛亥革命更為明确。
共和國的理念，在1911年後，至少受到君主主義者的三次挑戰，即是袁世凱稱帝的冒險行動，1917年張勳導演的宣統皇帝複辟，以及30年代僞滿洲國複活的&ldquo王道&rdquo[5]。
但自1906年以來，甚至在1949年之後，對于這種或那種形式的憲法，從未産生過重大懷疑。
的确自清朝末年起，公衆就意識到不僅對國家，而且對政黨、商會及各個利益集團，憲法都是必不可少的。
一些省份也制定了憲法[6]，這一趨向最重要的例子，就是20年代初的&ldquo聯省自治運動&rdquo。
在湖南、四川、廣東及其他南方省份的領導人争辯說，如果各省能使自己擺脫軍閥混戰，去尋求自身的穩定和發展，整個國家将會因此而強盛起來。
但在以什麼方式達此目的時，&ldquo關于中央政府與各省地方政權之間的權限，及各省地方政權結構的讨論時，便出現了無休止的争論，紛紛引證1815年的日耳曼聯邦、瑞士聯邦、美利堅合衆國、加拿大、澳大利亞為例，評論中國此時頒布或起草的各省省憲；但出于技術和法律的觀點，而不是基于中國的現實&rdquo[7]。
有幾個省草拟了省憲，其中之一（湖南）還在短期内實行過。
但聯省自治運動，并未能将中國從軍閥混戰中挽救出來。
相反，一些軍閥為了實行否定中央集權的策略，欣然頒布其聯省憲法。
[8]
盡管有許多失望，但近代中國人對憲法仍持堅定不移的信念。
對此如何解釋？在近代的西方，如同在中國一樣，憲法的效力是不确定的，但又是必不可少的。
無論在東方或西方，憲法的概念，都是從國民的基本信念中汲取活力。
在個人主義的西方，憲法被視為保護個人權利，調整人群之間利益沖突的準則。
在中國，憲法被視為凝聚集體力量，對當前社會目标的基本表述，也被看作是促進共識和防止誤失的手段。
因此，中國的憲法，一直被認為容易随社會目标的變化而改變。
憲法還具有實用主義的功效。
對于正力争在世界獲得一席之地的中國來說，憲法是現代國家标志的重要組成部分；憲法也是統治者要求承認其合法性的根據。
早期共和國的憲法，允許小範圍的集團可以宣稱，其角逐政治權力是合法的；而革命力量（國民黨、共産黨、學生、工會）的活動則是非法的。
這些集團可以認同忠于憲法的必要性，卻又對憲法的諸條文含義争吵不休。
總之，不論是在中國或在其他地方，也不論是在民國初年或在其以後，對憲法的贊同基于兩個原因：一是憲法對于傑出人物具有便捷的實用價值，二是對憲法有能力使國家變強的信心。
這種贊同是相當真誠的。
在1916&mdash1928年間，費了大量精力去草拟憲法，争論條文，譴責對手違反憲法，祝賀同盟者恢複憲法。
在另一方面，随着1916年以後派系沖突的每一次循環，政客們玩弄立憲的謊言也明顯增加；而民衆對民國共和政體的支持，則相應地下降。
其最終結果，是使自由共和國的觀念信譽掃地，并産生了一系列權力主義政權，其中的第一個是國民黨的國民政府。
從一定意義上說，晚清的君主立憲派觀點已取得勝利。
訓導的觀念，并不是君主政體本身，而隻是其争論的中心。
自1928年以迄于今日，中國政府一直受着這個或那個列甯式政黨的控制，其目的在于避免重現民國初年的混亂。
憲政社會與思想根源
在1920年前後，4億中國人中，隻有一小部分人知道或關心憲政，對于試圖将憲政信念付諸實施的人就更少了。
在政界名流的利益和觀點的眼光裡，在某些方面可以解釋立憲政體信念，何以具有如此的号召力。
國家政治名流中最有權勢的人，是前清的官員；對他們來說，憲政是沿着西方現代化路線。
其中大多數人不是主動贊成推翻清朝，但要求保持其行政權力不受損害，也就不去反對了。
這些名流權勢人物的一切目标是國家強盛，要以西方和日本為榜樣；因為在這些國家裡，憲法與國家的強盛顯然是有着聯系。
晚清時的官員，後來成為民國的領導人，大緻可以分為三個年齡組。
[9]生于19世紀60年代的人，屬于袁世凱（生于1859年）一代，受的是為準備科舉考試的正規教育，讀的是儒家的經典著作；其中也有少數人受的是外國新式專門技術教育。
這一年齡組的人，大部分在1895年甲午戰争和1900年義和團運動之後，才勉強接受憲政，或者在1911年憲政作為既成事實才予以接受；其對共和國的擁護是有保留的（這一代人是幾次複辟清朝的主要支持者）。
這一代人的領導方式是獨斷專行，個人至上。
19世紀70年代出生的一批人，接受相當多的經典教育之後，又普遍地受過新式教育；在其一生較晚時期才出現新學。
中國新式教育，在基本的社會和政治準則方面，仍然是傳統的内容。
留學生多出身于和社會現狀有利害關系的富有之家。
70年代出生的一批人中，許多人具有與其前輩一樣在政治上的保守主義觀點。
而另一方面，因受到日本和西方的技術、政治、文化的影響，這部分人較善于掌握共和政體的政府形式，對于鐵路經營、金融和對外關系具有領導能力。
這一年齡組為早期民國政府輸送了大量内閣閣員。
對19世紀80年代出生的人來說，純粹的經典教育再也不實用了。
以經典為據的科舉考試于1905年被廢除後，那些為應試而學習經典的人，不得不改變課程。
想着在政府任職的年輕人，現在必須接受國内的新式教育，或出國留學，或兩者的教育都接受，以為今後在政府供職做準備。
出國留學的人大多數是去日本。
從中國各地到國外的學生，在國外的學生團體中辦俱樂部，出版雜志，組織政黨，廣泛吸收西方和日本各種思潮，用半生不熟的中外混合語言進行熱烈的讨論；漸傾向于抛棄中國的傳統，照搬外國的思想和社會時尚，采取&ldquo中國無一是處，西方一切都值得仿效&rdquo[10]的觀點。
70年代組的人和80年代組的人之間，存在着精英政治文化上的重大區别。
正是在80年代的人中，産生了五四運動的上層領導，以及中國共産黨一批最老的領導人。
當然，在老官僚庇護之下，進入清廷官僚機構的年輕人，不像後來成為共産主義者同齡人那樣激進。
但是，由于這些共産主義同齡人，比其長者較好地理解共和的理想，也就更加擁護共和的理想，因之随即成為從内部對共和國失敗的主要批評者。
如果80年代組的人與60年代組的人，都一樣對共和持有矛盾或不滿心态的話，那就是60年代組的人，認為民國走得太遠了；而80年代組的人卻覺得民國的路走得還不夠。
早期民國的全國性政治名流另一個組成部分，是新興的職業成員&mdash&mdash教育家、律師、工程師、記者、現代商人和銀行家。
報紙、大學、法院、銀行以及其他專業新機構，都需要受過專門教育的人員；新式教育和出國留學則滿足了這種需要（見第11卷第10章）。
為了使新興的職業能自我管理，清末以來，适應改革的要求，成立了各種行業公會（社團），如商會、律師公會、銀行公會。
這個改革，對中國的現代化趨勢，起了特殊的推動作用。
因為行業公會承擔着半政府職能；從事這些行業的人，逐漸成為對公衆事業有合法發言權的名流。
其與政府之間正式或非正式的合作關系，與一向由士紳享有合作的關系相似。
就20世紀的中國中央政府而言，這些行業名流，的确逐步代替擁有土地的士紳，成了&ldquo公衆意見&rdquo的蓄水池和源泉。
當發迹擁有土地的士紳，即地方上的鄉紳，與握有兵權的大小&ldquo司令&rdquo争權奪利之時，新興職業階層的人物，已成功地确立其在國家級層次上的地位。
當然，新出現的城市中産階級并不富有，受教育較少部分&mdash&mdash小商人、手工藝人、學生、小職員，則被排除在正統社會的名流之外。
在新的職業階層中，職業政治家起了特别突出的作用。
從1900年起，東京的中國留學生團體，成了這些職業政治家的人才後備基地。
留日學生在那裡閱讀關于民族主義和革命的書刊，能結識政黨組織者和革命黨人。
一些官費留學生放棄了官宦前途，也仿效這些政治活動的榜樣。
此時，梁啟超在日本宣傳和鼓動，在清廷實行君主立憲的道路；孫逸仙為建立共和國而進行革命，在日本成立了秘密組織，留日學生可以在兩者之間作出選擇。
1909年省谘議局召開和1910年全國谘政院召開，為許多政治家在這兩個機構内從事政治活動的前途提供了機會。
典型的省谘議局議員，年輕（平均年齡41歲），富有，出身官宦世家，其中有1/3的人在國内或到海外受過現代教育。
[11]盡管谘議局與谘政院和民國時期的議會相差無幾，有不少官僚、專業人才、商人、地主等等，但職業政治家在其中占有顯著優勢，并控制了輿論。
然而，職業政治家并未曾在政府部門供職，在早期的共和政治活動中，長期被排斥在外圍的地位。
民國的最高職位主要是官僚，前清的官僚，通常都是軍人。
在職業政治家中，很少有人擔任過内閣閣員，更沒人當過總統（除孫逸仙曾短期擔任過南京臨時政府的臨時大總統）。
在國會休會期間，這些職業政治家已經成為政客，充當各官僚派系之間的調停人、政治掮客和盟友，朝秦暮楚，極盡爾詐我虞之能事；隻有在國會開會時，才處于政壇的中心地位，為擴大國會的權力而進行鬥争。
憲政是符合前清官僚與政客利益的，因為憲政給予其以合法的政治場所，而又不使這個政治舞台向下層人士開放。
除此之外，憲政在世紀交替和進入20世紀以後，對許多人也具有啟迪思維的意義；首先西方專家的自信給中國人留下很深的印象。