在中國政府擔任多年憲法顧問的約翰斯·霍普金斯大學政治學教授韋羅璧寫道：&ldquo中國人&hellip&hellip為許多政治問題所困擾，但不是由于民衆普遍缺乏自治能力和政治代議制，而是因為其一直想在一部實質上并不完善的憲法下來管理自己。
&rdquo[12]
韋羅璧的看法，代表了20世紀20年代西方政治學家的觀點，落在肥沃的中國知識界的土壤之中。
看到西方政治學者的聲望和自信，中國的一些階層，希望通過向西方國家學習的西化途徑，以取得國際社會的承認。
立憲政體能使之成為世界強國方面已有顯著成就，這些僅是中國仿效西方明顯的動機。
科學主義也是中國思想界一時的風尚&mdash&mdash相信現代科學機械模仿的說法，能解決人類的問題。
正如&ldquo科學&rdquo馬克思主義在西方和在中國之所以具有吸引力，在于其宣稱自身融合科學控制了自然的力量。
同樣的，現代&ldquo政治學&rdquo也标榜自己具有同樣間接的超凡魅力，就像數年後的馬克思主義一樣；憲政似乎通過科學設計的民主，能把陳獨秀說的德先生（民主）與賽先生（科學）結合在一起。
更為根本的，是中國人對憲法的信念，深深植根于人的自覺意識，在行動過程中起着的主導作用。
孔子認為，欲統一天下者，首先必須&ldquo思無邪&rdquo；明代重要的新儒家王陽明曾指出：&ldquo知是行之始，行是知之成。
&rdquo孫逸仙則簡明扼要地說&ldquo能知必能行&rdquo[13]；換言之，如果自覺的意識能想到如何做一件事，那麼相對來說，實際去做是不成問題的。
相應地，如果事情做錯了，解決的辦法就在于糾正當事人的思想。
隻要将憲法條文看作是國民自覺意識所&ldquo知&rdquo之物，立憲共和就沒有不成功的道理；如果共和失敗了，原因不是民衆對立憲原則的掌握和支持不夠，就是憲法本身有缺陷。
假如說堅持&ldquo唯意志論&rdquo的傳統有助于使憲政變得合理，那麼，憲政對國家富強會有作用，無疑對之是具有吸引力的。
在中國人看來，憲法的作用是将個人利益與國家利益結合在一起，由此激發民衆為實現國家的目标作出更大的努力，發揮出更大的創造性。
許多中國思想家認為，舊中國的問題在于民衆的被動性和狹隘的自私性。
相反，在現代社會中，由于實行民治，民衆将全心全意奉之于國家。
&ldquo萬其目，一其視；萬其耳，一其聽；萬其手，萬其足，一其心；萬其心，一其力；萬其力，一其事。
其位望之差别也萬，其執業之差别也萬&hellip&hellip心相構，力相摩，點相切，線相交，是之謂萬其途，一其歸，是之謂國。
&rdquo[14]這種視憲法為強化器的觀點，與孟子的觀念一脈相承。
&ldquo得道者多助&rdquo，&ldquo仁者無敵&rdquo[15]；憲政可以被看作這樣的&ldquo道&rdquo，所以其能獲得民衆的支持，認為是中國繁榮強盛的關鍵之所在。
北京政府
在1916&mdash1928年的大部分時間内，是根據1912年的《臨時約法》成立的北京政府在運作。
雖然《臨時約法》設計者有意把主要權力歸于内閣，但因其措辭含混，導緻大總統與國務院和國會之間接連不斷地發生争執與沖突。
總統由國會選舉産生，任期五年，僅具有象征性職責，并享有國家元首的聲望；其本人的品格和黨派的背景，決定其能否将象征性職責變成實際的權力。
内閣為&ldquo輔佐&rdquo總統，管理各部總長，副署總統頒布的命令和法規，接受國會的質詢。
内閣通常由各派系分得職務的人員所組成，實際上很少起到決策機構的作用。
盡管憲法對國務總理的權力未作特别規定，但有時國務總理能通過組閣及促使國會批準内閣起些作用；并通過同黨派成員控制一些要害部門，如陸軍、财政、内務等部的總長來控制政府。
國會是由參議院和衆議院所組成，議員任期分别為三年和六年。
國會不僅選舉總統、副總統，批準内閣，還有權批準預算，批準條約，宣戰，以及質詢和彈劾的權力。
由于經常性的派系傾軋，使之中國政府對這些操作不能夠熟悉運用；國會除了默認或阻撓外，幾乎起不了什麼作用。
表37列出了民國初年的國會及國家其他立法機構的情況。
根據《中華民國臨時約法》，國會的主要任務是起草永久性憲法。
在若幹年内，數屆立法機構都在從事這一工作，又回到清末的憲政辯論上面；袁世凱當政時提出的問題&mdash&mdash中央集權與地方自治，立法權與行政權，廣泛的政治參與和有限的政治參與（見本書第四章）。
在1913年至1914年的會期中，為準備憲法草案花費了大量時間；1916年至1917年會議期中，準備草案又繼續進行。
1917年，同時成立了兩個政府，一個在北京，另一個在廣州，都聲稱要執行《臨時約法》，并且都制定憲法草案。
原國會（或稱舊國會）于1922年再度召開，産生了1923年10月10日的&ldquo曹锟憲法&rdquo（因由曹锟總統頒布而得名）。
1924年的北京政變将曹锟趕下台後，一個臨時性文件《中華民國臨時政府條例》代替了憲法。
同時，憲法起草委員會召開會議，再次嘗試制定憲法。
1927&mdash1928年，張作霖政權為自己制定了一份替代憲法的文件，即《中華民國軍政府組織令》。
直至行将垮台時，北京政府宣稱其為正統；即使在越來越受到混戰軍閥的控制，正統性也使其占有重要的地位。
直到1923年，如果不是更晚的話，許多輿論界的代表人物，在慨歎軍閥混戰和政治腐敗的同時，依舊希望能最終實現憲政制度。
每個大軍閥都在國會、内閣和政治報刊中扶持派系盟友或追随者；可能的話，還在總理與總統間建立良好的關系，目的在于取得正式委任（如一省的省長），使之其在地方的統治取得合法地位。
表37 民國初期國家級的立法組織
資料來源：劉壽林：《辛亥以後十七年職官年表》，第486&mdash487頁；内森：《北京1918&mdash1923年的政治鬥争》，第183頁。
北京政府之所以重要的第二個原因，是外國的承認。
面對中國分裂的現實，列強仍堅持隻有一個中國。
在1928年以前，北京一直是中國的首都。
即使有的問題實質上是地方性的，但列強普遍要求通過中央政府外交部來正式解決各種問題。
即使在軍閥控制的地區裡，許多鐵路上有利可圖職位的任免，條約口岸辦事機構的設立等，因為這些常涉及外國的利益，所以需要北京政府的認可。
最後，外國使館的存在，為北京提供了實實在在的保護。
1901年《辛醜條約》規定，如果北京遭受軍閥侵犯，北京&mdash天津鐵路被其占領，就可能招緻列強的幹預；但列強并未行使這個特權。
北京重要性的第三個原因，與财政收入有關。
在北京政府的财政中，稅收所占比重很少；海外彙款額，在袁世凱去世前就開始下降，以後更大量縮減。
外國的承認對中國财政的重大影響，就是借款能力問題。
中國政府以自然資源為抵押向外國貸款，如1917&mdash1918年1.4億日元的&ldquo西原借款&rdquo。
政府也在國内借款&mdash&mdash從1913年到1926年，政府共發行27種公債，籌款6.31億，部分借款以鹽稅和關稅作擔保。
而鹽稅和關稅的征收，均有列強的參加，因之得以避免軍閥的幹預（列強對于征收關稅的參與比對鹽稅更為全面）。
除了主要的外國貸款和發行國内公債以外，還有國庫券（分長期和短期），銀行貸款，政府各部認購的證券，拖欠薪饷及其他債務，其總額從未計算過。
政府籌款變得日益艱難，沒有長久期待的大筆外國貸款，沒有以關稅和鹽稅作為抵押的國内公債（總是抱有希望，雖然常常總是失望），是否能在國内借到一小筆錢，是令人懷疑的。
借來的錢用于政治活動（付給國會議員和新聞記者的&ldquo榮譽金&rdquo），給與北京政府當權者結盟的軍閥軍隊發放軍饷和急需資金的政府部門。
而政府公職人員卻遲遲拿不到薪金，于是教師、警察、公務人員不斷罷工示威。
為了維持生計，隻有接受賄賂，以其作為第二職業。
在這種情況下，能完成任何一件有益的行政管理工作，都是不平常的。
但也确有迹象表明，在這段時間裡，一些部的工作卻取得相當成效。
在教育部的集中領導下，初等、中等、高等教育機構的标準水平有了提高，入學人數也增多了。
[16]司法部之下的法院系統一直不完善，并未充分發揮作用，但享有正直的聲譽；在法典編纂和監獄管理方面也取得了進展。
内務部領導下的北京新式警察，保持了很高的事業水準，在1928年，北京曾被描述為&ldquo世界上治安最好的城市之一&rdquo[17]。
盡管軍閥企圖幹預，交通部屬下的鐵路、電報和郵政業務仍能赢利，又十分可靠。
為理解這些表面現象，需要對官僚政治進行仔細研究。
在這種險惡的政治環境中，中國固有的官僚傳統工作，如何同西方的技術和事業規範相結合，而幸存下來。
北京政府各部中最有效的&mdash&mdash又是遭受同時代人和後代人最猛烈的抨擊的，也許是外交部。
在軍事和經濟都無力保護自己的國家裡，享有世界盛名的外交家&mdash&mdash像顧維鈞和顔惠慶等人，為了國家的利益，頑強推行收複權利的工作。
中國1917年對德國及奧匈帝國宣戰，廢除了該兩國的治外法權，終止了向其支付庚子賠款，還赢得暫停向協約國支付庚子賠款五年的期限。
盡管中國的宣戰純粹是名義上的，但戰後還是以戰勝國身份參加1919年的巴黎和會。
《凡爾賽和約》将德國在山東的權利交給了日本，使中國大感失望，但中國外交家在國際輿論法庭上赢得了贊譽。
在1921&mdash1922年的華盛頓會議上，日本隻得被迫撤出山東。
此外，英國同意歸還中國的威海衛；九國[18]宣布尊重中國的主權，提高關稅至5％，還訂立了最終中國關稅自主和廢除治外法權的條款。
在1924年，中國與蘇俄簽訂協定，蘇俄放棄了在華治外法權、庚子賠款及其在天津和漢口的俄租界。
即使在北京政府瀕于崩潰時，外交部還說服各國派代表出席修訂關稅的會議[19]；會議雖未取得實際結果，但詳述中國立場的文件，成為南京政府1928年成功宣布收回關稅自主權的基礎。
所有這些成就背後的艱難談判，尚有待研究。
但1924年中俄協定的談判卻是例外。
研究這次事件的專家結論，是因為外交部&ldquo超出大多數人的想像，具有相當大的權力和獨立性，較高的人員素質，十分積極的政策和更為強烈的民族主義動機&rdquo[20]。
現代銀行的政治作用
從民國初年到20年代，北京政治活動日益顯著的重要特征，是條約口岸的現代中國銀行卷入于政治。
在中國的金融界裡，這些中國現代銀行，遭到外國銀行在條約口岸的分行及中國錢莊兩方面的夾擊。
這兩類金融機構的财力，都超過中國的現代銀行。
27家外國銀行及其在中國的分行，擁有3倍或4倍于119家（或更多）中國銀行的資本，實際上壟斷了有利可圖的外彙和外貿市場，還享有發行貨币的特權，并收存每年數億元的鹽稅和關稅收入。
這些外國銀行得到中外商人的信任，在條約口岸招攬大批金融業務。
另一方面，數不清的錢莊牢牢占據國内貨币彙兌，證券投機和短期貸款市場。
單個錢莊的規模并不大，但所有錢莊的資本總額卻大于現代銀行；并且由于其有固定的業務渠道，比現代銀行更成功保持業務的暢通。
實際上，錢莊成為現代銀行短期資金的來源。
民國初年，現代銀行的财力是不足的。
根據現有資料，119家現代銀行，總計擁有3.5億元核準資本，能籌集到的實繳資本僅1.5億。
[21]由于缺乏公衆信任，中國的現代銀行不得不通過發行紙币（如果能得到政府批準）以高利率向錢莊貸款，以高息接受儲蓄存款的手段，吸收極為短缺的流動資金。
于是，為了償付高息存款和貸款，為了支撐币值，銀行不得不尋求利潤高而風險大的投資；政府公債和國庫券，正是這種投資的重要部分。
随着财政收入其他來源的枯竭，政府日益依賴國内資金市場。
1915年下半年，在袁世凱進行帝制運動時，一些省份宣布脫離北京獨立，國内