稅款收入急劇下降。
1918年，日本新組成的原敬内閣，放棄了前任内閣的政策，停止承諾對中國大量少條件擔保的貸款。
1920年，外國銀行家組成國際财團，實際上是延長外國金融聯合，對中國政府實行制裁期限的工具（見第2章）。
事态發展的結果，幾位極少有成功希望的财政總長，為籌款活動而奔忙，國内信貸變得日益重要起來。
但是，從1919年發行八年公債開始，銀行家們對政府證券開始消退；政府負債累累，已經沒有可靠的收入為新公債擔保。
而政治形勢又日趨惡化，以緻銀行僅以小筆預付現金，向政府強提苛刻的貸款條件。
政府在上海出售剩餘的第一年公債時，每100面值售21.5元；未售出的七年公債，按每100元以54元出售。
銀行對政府的大批短期貸款，月息竟高達16％&mdash25％，以未售公債面值的20％作為擔保。
從1912年到1924年，共向銀行出售價值46740062元，償還期為一年或二年的國庫券，價格僅為面值的40％；在政府贖回債券時，銀行獲取的折扣率是很高的。
于是，現代銀行成了政府債券的主要持有者。
銀行常以自己發行的鈔票，按面值一定的比率購買公債；但可能公債永遠得不到兌現，其價值可能會一直跌下去。
另一方面，公債的市場價格也可能因為得到新的擔保，而部分抽簽兌現；或新任财政總長，也會使公債市場上揚。
公債市場價格如此劇烈漲落，證明這是有利可圖的投資。
然而，要在投機中獲得成功，就必須要預測，甚至要有影響市場的活動；這就需要與政治進行密切的聯系。
總行設在北京和天津的銀行，與北京的政治活動關系最為密切。
（上海的銀行也從事政府公債投機，但其業務重點是票據交易和工業投資。
其他條約口岸的銀行，與當地政治活動的關系，比起在北京政治活動的關系更為密切。
）典型北京或天津的銀行董事會，是精心組成的。
其核心是一些與政府内各派系有良好關系的銀行家；此外，就是一些與政治團體利害攸關的人，或具有銀行以及其他金融經驗的人。
這樣各方面人事平衡的目的，在于為銀行确定債券市場價格的漲落，獲得政治内幕的情報，并結識政府中能獲得保護特權的朋友；從而避免政局發生變化時，由于銀行的單一傾向而陷于孤立無援的境地。
1919年以後，政府的财政日益拮據，而銀行及對其有影響派系的政治地位卻逐步上升。
交通系（下面還要談及）作為内閣命運的主宰者形成了。
與此同時，銀行向政府施加影響的能力，普遍有所增加。
1920年12月，銀行公會在上海舉行會議[22]，決定拒絕認購所有政府債券，除非政府&ldquo重新調整&rdquo舊債券的清償方式。
政府對此的反應，于1921年3月3日發布的總統令中，政府建立統一國債基金會，将關稅餘額用作償債基金，由海關總稅務司安格聯爵士管理。
第一、第五、第七年的長期公債及第八、第九年的公債（後來又加上了其他債券），按面值的一部分重新作價，并兌換成兩種新發行的債券；這兩種債券的償還金，是由上述基金擔保的。
整理公債基金的設立，對銀行家是一種照顧。
債券的重新作價低于其面值，但這無關緊要，因為銀行當初購買債券時就打了大折扣。
現在一旦認購的債券能兌現，就可以得到高出原購價一倍以上的收益；或者如果進行市場交易，亦可以高于買入的價格出售。
雖然政府發行任何新的債券，都必須經安格聯爵士同意，但政府的威信還是提高了。
派系與私人關系
從表面上看，北京政府的制度是合乎憲法的，立法、司法、行政的權力由法律予以區分，決策也按規定程序制定。
但政府的組成，實質上卻是派系在起作用。
一大批個人追随者，越過法定制度的界限而取得捷徑；每個派系以一位特定的領袖人物為中心，由其個别吸收忠誠的追随者組成。
在組織這些派系時，政治領袖特别注意；凡是工作上既能幹，政治上又積極可靠的人，認為也是有前途的人。
領袖人物對可靠性的判斷，在極大的程度上取決于&ldquo關系&rdquo的觀念。
對大多數中國人來說，社會是由父子、君臣、夫妻、師生的關系網所構成。
信任與自己有确定關系的人，比信任僅僅是相識的人要安全得多。
即使是關系疏遠，也有助于建立交往的穩定性；因為交往雙方的尊卑，可靠的慣例，包括一方有權向對方要求，或要從别人那裡期待得到什麼。
當然，血親或姻親的血緣關系極為重要；盡管一個人毫無從政經驗，但因其人為親屬之故，也會派給一不具敏感性職務，使之其位居挂名差使。
另一種重要關系，是來自中國同一地區的人之間的關系，即同鄉關系。
由于語言和風俗習慣上的差異，遠離家鄉的廣州人或安徽人，在北京很容易各自結成一夥。
教育過程産生另一類效忠中心：一些受業于同一教師的人，畢業于同一學校的人，或在1905年以前同科中試的人，均彼此視為同學，其間之親密關系遠勝于兄弟關系。
這些同學，對其過去的師長和主考官[23]負有終生忠誠的神聖義務。
與此相似的，從官僚生涯中滋長出與其同事或上司的關系。
除了這些自發形成的關系之外，或作為這類關系的替代，一個人還可以通過師生關系，保護人與被保護人的關系，或金蘭結義的兄弟關系，使自己與另一人聯系在一起。
以廣泛的關系網為基礎，傑出的政治領袖人物，在其身邊集結一批精明、稱職而忠誠的追随者，組成派系。
在由共和憲法規定陌生的社會中，這些政治領袖們，越來越依賴其派系繼續展開政治活動。
最有影響和最複雜的派系之一，是由段祺瑞（1865&mdash1936年）領導的。
段氏于1887年（應為1889年。
&mdash&mdash譯者注）畢業于北洋武備學堂炮科，去德國深造後，回國任炮隊統帶，兼任袁世凱訓練新建陸軍（見第11卷第10章）的小站炮兵學堂總辦和主要授課人。
由于段氏在小站練兵的重要作用，新建陸軍中約有一半的軍官，包括民國初年華北的許多軍閥，都是段氏的學生。
段祺瑞為安徽合肥人，與其家鄉有政治活動能力的人很接近；合肥出生的子弟，具有濃厚的地方主義色彩和非凡的政治手腕。
雖然段氏是位将軍，但其政治基礎，不是軍閥式對軍隊的直接指揮，或是對地盤的控制，而是憑其資曆的影響、威望和政治手腕，特别是以其大批追随者為基礎。
民國時期，通過其追随者，段祺瑞的影響力，遍及政府的許多部門&mdash&mdash參戰軍（後稱邊防軍）、内務、财政、交通等部，國務院秘書廳、京漢鐵路、官辦的龍煙鐵礦公司、大理院。
本文特别感興趣的，是段祺瑞如何通過其兩個密友王揖唐和徐樹铮組織的安福俱樂部，其勢力控制了1918&mdash1920年的國會。
王揖唐與段祺瑞同為合肥人，是靠段氏庇護的政客。
徐樹铮是段氏在清末提升為助手的年輕軍官（安福俱樂部的介紹見後）。
民國另一個主要派系是交通系，源于清末的郵傳部（1906年設立）。
由修建和贖買鐵路，擴充電報系統，郵傳部遂組建交通銀行，于是大量資金流入該部，使之成為具有政治、金融勢力的重要部門。
袁世凱的追随者擔任該部及其下屬機構的各級官職，梁士诒（1869&mdash1933年）即是其中之一。
梁氏從1906年（應為1907年。
&mdash&mdash譯者注）到1911年，占據郵傳部裡最重要的職務&mdash&mdash鐵路總局局長。
美駐華公使芮恩施描述梁氏稱，他&ldquo被認是在北京僅次于袁世凱，是最能幹，最有影響力的人&hellip&hellip一個廣東人，身矮體壯，長着拿破侖式的大腦袋。
他很少說話，但他在一旁的插話，表明他總是在讨論問題中先行一步。
這一點也通過他尖銳的提問反映出來。
當直接向他提問時，他總是能對任何問題給予清楚而連貫的說明&rdquo[24]。
1906&mdash1916年，梁士诒擔任一系列政府高級職務。
在此期間，梁氏在郵傳部和交通部的官僚中組織了勢力網，并在梁氏從政府引退後仍繼續存在。
例如梁氏的追随者葉恭綽，曾任鐵路總局局長、交通銀行總理、交通部次長（1913&mdash1916年、1917&mdash1918年）及交通總長（1920&mdash1921年、1921&mdash1922年、1924&mdash1925年）。
梁氏另一位追随者[25]曾任吉（林）&mdash會（甯）鐵路督辦，主管過吉（林）&mdash長（春）鐵路，并幾度出任交通部次長及代總長。
梁氏還有其他的追随者。
交通系在金融界的影響，為其權勢所及的另一個方面，而以對交通銀行的控制為關鍵。
交通銀行起着政府銀行的作用，然而卻由私人投資者所控制。
梁氏于1908年建立該行，作為郵傳部管理鐵路、郵政、電報和航運運營資金的管理機構；1914年，被授權發行貨币，并與中國銀行共同管理國家财政。
[26]盡管該行在政界擁有勢力，享有特權，但在1914年後，其70％的股票為私人股東持有。
梁士诒通常控制政府股份，并通過在董事中之友人控制大部分私人股份。
除了交通銀行外，梁氏還組建了其他幾家私人銀行，包括中國最重要的一些銀行（其中有金城銀行、鹽業銀行、大陸銀行和北洋保商銀行）。
根據一項資料，在20年代初，政府欠有債務的&ldquo大多數&rdquo國内銀行中，梁士诒及其同夥，都享有股權。
[27]約在1920年，梁氏擔任國内公債局總理；該機構是為重新調整内債以恢複政府信譽而成立的，其助手葉恭綽和周自齊二人，分别任交通總長和财政總長。
梁氏本人不僅是交通銀行的董事，還是六家私人銀行（其中有三家是一個向政府貸款的财團&mdash&mdash國内銀行團的成員）董事會的董事；交通系的其他成員，在這幾家銀行和其他大銀行中擔任董事職務。
這些事例表明，民國初年的派系活動是多種多樣的。
其他派系具有強烈的軍事性質（曹锟、吳佩孚的直系，張作霖的奉系）；還有一些派系，主要是由國會政客和報人所組成（研究系，政學系）。
總之，最成功的派系全仗着人多勢衆，随機應變，才能在政府更疊和軍事、金融局勢變動之中得以幸存。
主要由派系組成的政治體制，可能在憲政框架下運行，但現實的政治鬥争必然是派系之争。
由于是對個人效忠，而不是以對體制效忠為基礎；而且派系的規模僅限于領導人親自培養，或通過最接近的助手培養的二三十人。
然後，可能再由其黨羽驅策最底層的軍人或政府雇員，這僅限于派系成員當權之日，某一派系的領袖争得總統或國務總理，而其對手仍将在政府各部、國會、銀行保留自己的勢力，并可以繼續控制地方的軍隊。
這一派系仍将通過其在據點上的成員，聯合起來對付在朝的派系或其盟友，攻擊謾罵，散布謠言，撤回資金，擁兵自重，直至時機成熟之時，行使賄賂，或發動政變，迫使政府改組。
同時代的外國人，常将民國初年的政治稱之為&ldquo一場鬧劇&rdquo。
實際上，這場鬧劇，都是宗派主義作祟的政治活動；按其自身的邏輯發展，在其發展過程中破壞了憲政的結構。
1918年的安福國會選舉
對1918年國會選舉的研究表明，在憲政早期階段，憲政的形式和宗派主義的現實是互相滲透的；斯時，看上去二者尚能共存。
1917年6月12日，保守的辮帥張勳，在力圖複辟清帝的短期幾天中，1913&mdash1914年選出的第一屆國會又第二次被解散。
張勳為效忠段祺瑞的軍隊逐出北京，段氏複任國務總理。
段氏在前此内閣任職時，視國會為眼中釘，此時下決心更換國會；借口挫敗張勳的複辟為是再造共和，應遵循辛亥革命前例，召集臨時參議院起草新國會組織法和國會選舉法；以選舉新國會，将為民國帶來一個新起點。
當然，隻換國會而不換國務總理，是不合邏輯的；南方5省拒絕參加。
[28]然而，臨時參議院于1917年11月10日在北京還是召開了。
段祺瑞的黨羽及結盟派系成員，控制臨時參議院，制訂的參選人數更少，是更為馴服的國會條例。
條例規定選舉分兩階段進行。
第一階段為選出各省的選舉人，由選舉人再開會選出國會議員。
例如在江蘇省，衆議院議員的初選和複選日期，分别定在5月20日和6月10日；參議院議員的初選和複選日期，定在6月5日和20日。
第一階段衆議院議員選舉，英國駐南京領事翟比南形容，是&ldq