從最早時期開始，中國政治制度的質量，大體上被認為并不比最低層政府的質量好。
晚清政治的理論繼承了一個長期以來的争論，即現存官僚政治制度對地方社會的影響的利和弊。
各縣若由本地人，而不是由中央選派的外地人管理，其得失将如何？讓地方人士參與政治，官僚政治的國家要承受多大風險？1860年以後國家現代化的需要，又把這些老問題以尖銳的形式提了出來。
如果國家的強盛需要動員民衆的力量，通過什麼樣的地方上渠道才能最好地得到這種力量？如果國家需要更多的錢，通過什麼樣的地方機構才能最順利地得到錢？在20世紀，軍事現代化、擴大的和西化的學校系統、新型的警察力量，所在這一切都需要國家設法更好地控制地方社會，并從中汲取更多的财源。
就在國家被迫以新的和更有效的方式滲透進地方社會的時候，民衆運動的各種思想也把注意力投向地方政府。
民族主義是巨大的動員力量，因為中國的命運越來越被看作是每個人的事，新的群體要求過問政治。
這些群體主要是那些正在現代化的城市裡的商業階級和新式學校的畢業生，但也包括内地的一些地主和有科舉功名的人士。
立憲政府需要一種自下而上的政治發展模式，合法的國民議會成立以前，必須調查和确認選民資格的合法性。
建立一些地方名流能正規地參與政治的機構，确實背離了清代的舊體制；在舊體制中，地方名流也參政，雖然也有勢力，但一般是非正式的。
這樣，來自上面的壓力，又加上了來自下面的要求，它們的目的是要改造中國的地方政治體制。
大部分中國近代的政治結構的特征，都産生于這兩種力量的相互作用。
哪一種将最後占上風？中國的地方政治是否會因此而變得更有參與性，或者，這個官僚政治的國家是否會比以前更成功、更細緻和更嚴厲地控制中國社會？
社會名流在地方政府中的作用
早在現代部門成為19世紀末期重要的力量以前，晚清社會名流的積極參與精神，就已從社會及經濟的内部條件中産生了。
政府谷物貢賦體制的弊政，引發19世紀20年代下層士紳的抗拒運動，他們以特别聯盟的形式向北京提出上訴；聯盟有章程、執事人及非官方的集資，堪稱完善。
聯盟從未得到官方的認可，成員也容易受到指控。
在太平天國叛亂期間，地主名流卷入類似的團體，但這次采取官方支持的地方團練形式。
團練具有社會名流積極參與的傳統特征，但它在職能上并不是嚴格專門化的。
同一地方領導層可以使用團練于各種用途，如教育和慈善救濟工作，很像宗族團體可使用其财源于各種各樣的需要。
政府在叛亂年代依靠地方名流的領導，形成了一種新的模式，即他們帶頭組織團體和籌款，可以得到官方的保護并取得合法地位。
到18世紀後期，水道管理已經成為地方管理人才的一個重要的用武之地。
例如，在上海縣，地方名流負責疏浚河道，并向地主和商人征集款項。
這種辦法超出了特定的社區自願捐助的原則，主事人具有紳董之類的準官銜，以表示他們在官府邊緣的地位。
這種辦法稱為&ldquo官督商辦&rdquo，這是一種彌補縣級官府統治薄弱的混合制度。
[1]
社會名流的積極參與和官方的支持相結合，也表現在慈善救濟方面。
例如，江蘇嘉定縣以下的行政機構，即由救濟站的網狀組織發展而來。
31個這樣的施粥廠原建于1805年，以救濟饑荒。
在整個19世紀中，施粥廠的董事逐漸成為在地方行政中輔助知縣的近乎常任的官吏。
在他們之下輪換任職的是村長。
随着集鎮網絡的交錯發展和市場地域的分化，地方行政區劃也相應改變。
市場社區的政治功能從而正規化，而由地方名流充任準官吏性質的管理人員。
在這些富庶的商業化地區，地方名流的管理功能已漸超越非正式的調解和特定的社區服務工作&mdash&mdash而我們的&ldquo士紳社會&rdquo的概念常常就是與這兩點聯系在一起的。
[2]
城市化使古老簡陋的城市服務過時；城市士紳和商人也發現他們自己正在取得一種新的綜合性的行政管理身份。
19世紀後期，士紳管理的善堂和商業公會，正在負起一般城市服務的責任。
這是利用傳統的社會事業機構發揮新的作用。
到19世紀後期，也就是說，在現代型商會出現之前，地方官府授權傳統城市組織擔負起市政的某些職能。
此外，綜合職能模式是由專門職能模式發展來的，而不是相反；救火會擔負慈善和民團工作；善堂擔負民團、救火、街道清掃和道路保養。
當然，做所有這類工作，都是為了給商業和士紳宅院創造一個有益的、安全的環境，深合老式的士紳服務的精神。
這些社團的準政府權力，包括征收商業稅款。
随着這類社會事業機構在20世紀頭十年的發展，它們的職權也擴大了。
上海市政工程局議董在1905年創立，部分地是受公共租界工部局的成功的啟發。
在官方直接贊助下，地方紳商受權選舉董事管理城市服務，如道路、電燈和警務。
議董具有城市政府職能的更明顯的标志是，議董擁有征稅和司法權能。
[3]
由社會名流管理的新公共事業，其财政基礎必須是在土地正稅之外。
清政府已經盡其所能防止地方名流介入土地正稅系統，雖然到了19世紀，某些土地附加稅已由士紳參與的機構征收。
然而，一般地說，這類附加稅是雜捐，給地方名流提供了一條介入地方财政系統的合法渠道。
和更有名的厘金一樣，這類雜捐可以很容易地擴展為新稅源，官府很難監督。
20世紀第一個10年的&ldquo地方自治&rdquo活動，包括舉辦新式學校和警察，就是利用這類捐稅。
它們的征收大多由地方名流管理，他們急切地不讓縣的辦稅人員插手這些新稅源。
産生于這類地方活動的一項制度變化，是官方明确規定&ldquo地方&rdquo征稅範圍。
在此以前，縣政府僅有正稅收入的合法&ldquo保留&rdquo部分，外加非正規的&ldquo例定費&rdquo以補知縣和下屬官吏薪俸之不足。
直到1908年才建立起地方計稅基準，劃定縣裡名流可以用來作為地方政府新事業經費的稅款。
在1908年的縣治所在地、集鎮和村鎮的自治章程中，規定土地特别稅和附加稅為這類新單位的合法稅收。
1909年，在新組建的度支部的一套大型出版物中，對國家、省和地方财政範圍有詳細的規定。
[4]從這些規定中可以看出，地方士紳已經多麼深地卷入征集與動用地方稅款的工作。
他們向地方商業與服務業征收各種雜稅，并把所收稅款用在新組建的縣警察部隊和新式學校。
社會名流參與新教育制度特别重要，新教育制度迫切需要新稅源。
現代化的學校在數量上迅速地增加（例如，在山東，從1903年的140所增至1907年的3424所），成為吸引社會名流參與的新天地。
地方取自商業的捐稅大多避開縣衙，&ldquo由士紳管理和不經官吏之手&rdquo。
[5]
地方名流的管理工作，伴随有大量的理論著作的出現。
關注地方政府曾經是19世紀60年代&ldquo中興&rdquo的一個重要部分，當時中國面臨随19世紀中期叛亂而來的混亂與破壞。
[6]省當局所作的努力，是采用加強傳統的控制和宣教機構以鞏固地方稅務和秩序的基礎：整饬縣政，振興儒家教育，重建地方經濟。
與此同時，有的人在尋求新的途徑，認為隻有找到一種新辦法控制社會名流的能量，帝國體制才能存在下去。
争辯者（最有名的是馮桂芬）認為地方名流多年來非正式的政治勢力不是帝國控制的合适基礎，需要進一步加強縣級及其以下的行政管理。
清代末期的幾十年，占主流地位的思想認為，中國政治體制的複興有賴于對地方政府所采取的新辦法。
如何做到這一點呢？問題是，是否要通過吸收社會名流到地方自治機構中來，從而達到把他們的力量用于國家的目的，或者，一個向下延伸到村級的更官僚化的控制系統，是否更适合中國的政治傳統。
19世紀90年代末，由國際壓力突然引起的危機，使解決這個問題有了新的緊迫感。
社會名流對外國壓迫者的義憤（和暗地裡對不能保衛國家的滿族人統治政權的不滿），導緻要求擴大政治參與的範圍。
戊戌維新運動包含一股值得注意的地方積極精神的潮流，它預示着利用好地方名流的力量将是建成強大國家的唯一途徑。
像黃遵憲這樣的改良派人士，在呼籲以地方自治作為強國基礎之時，心目中顯然以日本作為榜樣。
黃遵憲斷言，官方的控制隻能導緻依賴和被動，而這正與全然覺醒的民衆的素質背道而馳。
[7]
戊戌維新運動的失敗以及義和團運動的災難，加強了要求立憲的呼聲；人們認為立憲的一個重要部分就是要求在地方政治方面實行改革。
康有為在1902年寫到，地方自治對國家複興來說是必須的。
關鍵是動員民衆的力量，特别是動員地方名流的力量。
隻有在管理自己地方社區的策略方面長期研究，才能使中國人适于在競争的世界中生存。
康有為在文章中吸收了顧炎武在17世紀信奉的舊&ldquo封建&rdquo思想，地方人士對他們社會福利的關心遠遠超過按照回避原則從别處調來的官吏。
康有為認為，西方國家之所以能夠動員民衆的力量，完全是那些國家的地方自治長期實踐的結果。
經濟發展和國家強盛必然會跟随地方政治力量的動員而來。
可通過立憲制度把這些力量用于國家，地方主義決不會減損國家的凝聚力。
相反，康有為認為兩者是非常緊密地聯系在一起的。
[8]
在立憲派中間，康有為的弟子梁啟超是地方自治這一新思想的最主要的推動者。
他認為自治将主要有益于中國的民氣。
自治絕不是一種分配權力的方案，而是一條加強内部紀律、充實整個國家的途徑。
雖然沒有官吏從&ldquo外部&rdquo統治他們，但是民衆會最終為一系列的社會法則激勵，朝向他們共同的目标邁進；這個目标就是國家的團結和強盛。
和康有為一樣，梁啟超相信自治對個人性格并最終對群體起到改造作用。
立憲派的主要對手章炳麟，作為同盟會的發言人，帶頭抨擊&ldquo封建&rdquo思想。
中國數千年以前就脫離了封建時代，它不同于西方國家&mdash&mdash更不必說日本了。
他認為，那種以為中國适合于實行西方變體的代議制政府的觀點是荒謬的；它隻會在從政者中導緻追求自我利益和相互競争，并在地方社會中導緻無政府狀态。
（可能是作為革命的後果）所需要的是一個肅清腐化、紀律嚴明的适應統一的民族國家各種需要的官僚政體。
[9]
晚清官方關于地方自治的觀點，大部分是由袁世凱的活動和提議形成的。
袁世凱在1902年被任命為直隸總督後不久，即開始在天津建立現代化的警察和教育制度。
天津被列強視為它們通向京城的路線上的一個樞紐；在義和團事件後，有效率的市政管理被認為是避免中外沖突一再爆發所必需的。
袁世凱的計劃不僅包括現代的警察和學校，而且包括吸收和利用地方名流的措施。
這要通過在天津府屬各縣實行代議制去做到。
新的警察局首先在天津縣示範，進行居民普查，作為制定選民名單的基礎。
天津縣議事會在1907年選舉産生，成為清政府建立名流代議機構的樣闆；清政府認為，這種代議機構在對待地方自治權限範圍的問題上，應恪守基本保守的觀點。
在采取這一步驟走向以名流為基礎的立憲制度的同時，袁世凱開始把新式警察系統擴展至直隸的其他地區，從而把地方治安系統牢固地置于官府的控制下，加強了知縣的權力。
[10]
義和團事件以後列強撤出，華北地區處于無政府狀态，袁世凱以名流為基礎的民主制和官府控制結合起來的試驗，可看成是他對所接管的這一混亂局面作出的反應。
在日本人的影響下，較為嚴厲的政府控制，将會在地方名流的合作下建立起來。
這種觀點也體現在清廷自己對地方行政的看法上，1908年頒布的法令授權逐步設置地方谘議局作為全國立憲制度的基礎。
朝廷認為地方自治隻是傳統的紳&mdash官關系的延伸；在自治中，地方名流能夠做那些縣政府不能執行的工作：主要是在教育、公共救濟和公共工程等固有士紳管理領域内。
在官府密切監督下，自治團體在地方政府中起純粹的補充作用。
當然，這裡沒有我們先前在維新派分子的著作中見到的動員民衆的熱切呼喚。
[11]中國地方政府的改革将在以後的30年中搖擺于這兩種概念之間：追求動員和追求控制。
議事會和&ldquo新政&rdquo
政府支持的憲政，盡管有種種局限性，但對地方政治的沖擊還是巨大的。
一旦清廷本身開始承擔起有限的制度改革，建立合法的機構加以實施，地方名流固有的積極精神便大規模地發揚出來，這正是國家機構壓倒之勢的威信的标志。
庚子義和團運動帶來的羞辱震撼了全國，導緻朝廷支持的措施出台，從而開創了地方名流參政的許多渠道。
其中首要的是1901&mdash1905年的教育改革，首先是授權創立一套仿照日本的新式學校體制，采用西式課程。
當1905年傳統的科舉考試制度廢除，新式學校成為社會流動的标準渠道的時候，随之而來的是名流大量參與新體制的管理。
地方政府經費與人員的不足，使得新式學校系統主要成為地方名流的事業。
1906年根據敕令在各縣設立&ldquo勸學所&rdquo通常安排地方名流任董事，他們立即埋頭于全縣範圍的基金籌集和管理工作。
正如教育是為了地方的文人學士，官方新委辦的商業公所是為了商人和廠主。
和新的學校系統一樣，商業公所是一種非官方負責的系統，名流活動家可借以在公共事務中發揮作用。
[12]
然而，采取市議事會和縣議事會形式的地方自治，是縣名流進入政界的最重要的渠道。
它的機構的聲望接近于官府，引人注目