，而它介入政府事務的能力，似乎就是對地方精英議程上的一些長期忌諱的問題發言。
其中一個主要的議題是采取控制公共财政的某種措施，因為公共财政被看作地方官吏和幕僚過高收益之源，對社會并沒有什麼益處。
自19世紀90年代末以來，地方自治一直是維新派的戰鬥口号，現在已是清廷1908年明令宣布的新憲政綱領的正式組成部分。
省谘議局代表選舉法頒布後不久，清廷（在1908年8月27日）宣布可以制定設治的城和非設治的鎮鄉的自治章程。
1909年1月18日，北京頒布了這些自治章程。
[13]各級行政單位的自治也随之登台：1910年2月6日，北京頒布府、廳、州、縣的議事會章程。
建立議事會的過程首先是舉行選區（1909年诏書規定的城和鄉）的選民普查，并向民衆宣傳地方自治。
這些工作委托給縣名流組成的新的自治事務所和自治研究所。
像公民權本身一樣，兩所管理人員限由有财産的或受過教育的名流擔任。
考慮到這是嶄新的事業，議事會的選舉和召開如此之快是非常驚人的。
例如，在比較先進的東部省份，地方議事會在1911年秋開會。
無論對選舉和議事會實質的理解多麼模糊，很顯然有一股參與地方政治的強大動力。
除上述行政單位建立議事會以外，縣議會的選舉也在1913年初舉行，這就是說，縣選舉與縣城選舉是不同的。
是由20人組成的每一議會，選舉出參議會，由縣知事任議長。
此舉看來為名流參與正式的地方政府工作奠定了新的基礎，它标志着與過去體制的根本決裂。
[14]
不管地方士紳和商人多麼熱心自治，最初階段的進展速度看來很可能取決于官方的态度。
江蘇雖然以有積極參與和高度商業化的名流而聞名，但在進程中由于南京兩江總督遲疑不決，而明顯地受到阻礙。
清廷&ldquo地方自治&rdquo綱領的理論基礎，仍然是保護官方特權。
正如立憲籌備局指出，名流管理的地方性活動的範圍，從未很清楚地與官方統治範圍劃分開來。
所以官方的軟弱必然導緻名流的越權，反之則處于無休止的争議之中。
明确劃分&ldquo地方人士管理地方事務&rdquo的範圍，有可能使地方名流的積極參與和官方的壓制都不至過分。
地方自治必須限于&ldquo官方政府&rdquo不能執行的職能，即官方系統無力提供的公共服務方面。
這純粹是為官僚制國家&mdash&mdash它把地方權力委托出去&mdash&mdash認為合法的一種輔助職能。
[15]教育、公共衛生、道路維修、公共救濟，加上像電氣化和供水系統之類的&ldquo改善&rdquo，均屬&ldquo士紳&rdquo傳統關切的範圍。
如今這些職能由明确的授權劃定了範圍，并由選舉出來的地方社區代表來管理；在朝廷看來，對于國家官僚體制的權力是一種安全和有用的附屬物。
很明顯，這種辦法保證公共服務職能得以執行而不冒官僚政治受到太大的政治挑戰的危險。
實際上，地方議會和議事會的事務範圍與傳統的名流事務範圍相比，并沒有很大的區别。
諸如供水系統的維修、教育和公共救濟之類傳統的項目，都列在它們的議事日程上。
為這些組織的活動籌措基金，常為它們讨論的問題。
自治組織沒有既定的地方收入基礎，隻有在正稅邊沿上籌集基金。
特定的商業課稅（類似厘金），土地正稅之上的附加稅和有限的政府接濟，它們簡直不能為充滿活力的地方政治提供充足的物質基礎。
名流參與地方政治的潛力，由登記條件放寬、選民數量迅速增多的現象表現出來。
1909年選民約170萬人（其中約100萬人實際投票），隻構成全國人口的0.42%。
在1912年君主政體瓦解後，登記章程更為開明（根據居住地而不是傳統的&ldquo出生地&rdquo，要求财産和教育的條件也較寬松），選民可能達到了4000萬人。
[16]雖然我們對早期地方和省議會選舉中投票者的興趣和行為所知甚少，但是由縣級關切的政治事務範圍可以看出，對地方發展普遍關切，對縣财政問題普遍有争議。
鎮議事會和縣議事會逐漸從傳統名流關切的事務擴展開去，創辦了諸如電燈公司和現代診療所之類的現代企事業。
縱觀民國時期代議制的議會存在的近20年，可以看出它的發展過程呈現兩種對抗的趨向。
其一是在較為先進的縣，名流擴張和部分政治化。
議會和議事會，作為表達政治利益的一條渠道，對于名流權力的傳統機制不适應越來越複雜的社會和經濟體系的一些縣，尤其重要。
（在較落後的地區，設立新的公共機構顯然不太有用；傳統的親屬關系和經濟聯系仍是地方名流所需要的。
）
另一種趨向是官僚政治的權威通過強制的方式重新逐步地樹立起來。
面對難以駕馭的地方議會運動，袁世凱下令廢除地方自治，代之以一種更适合官方控制的形式。
袁世凱的體制在縣以下保留了區，其轄區大小為每縣隻設區4&mdash6個，區長實際上是縣政府的官吏，不是社區選舉的代表。
[17]袁世凱去世及其帝制失敗之後，地方議會從1921年到1927年有過第二次短暫的繁榮；但環境已經改變。
專門的行政部門已經出現，掌管諸如教育之類職能，所以議會如今隻是開會為這類機構籌資，而不是管理它們。
而且縣知事通過參事會&mdash&mdash成員僅有一小部分由議會選出&mdash&mdash收回了大部分控制縣事務之權。
這樣，袁世凱對議會制的攻擊，可以看作隻是重新強力推行官府控制的總趨向的一個極端例子，羽毛未豐的地方名流政治機構敵不過這種趨勢。
[18]
名流領導的議會運動在農民中也不受歡迎。
從一開始，地方自治在縣一級顯然不可能在民衆中組織起支持者。
相反，在許多地區，還偶爾發生民衆的暴力事件，以之作為對那種被視為僅僅是名流另一種投機活動的反應。
尤其是民衆對新式學校洩憤。
這些新式學校比傳統學塾花費超出甚多；其經費必須以日常零售商品消費稅和土地附加稅的形式從平民中籌集。
由于新式學校和傳統學塾相比，農民更難進入，所授科目對他們又不太有用，新式學校被理所當然地視為征稅于民而無利于民。
民衆憤怒的另一個目标是地方自治機關本身；有的項目，如為造選民名冊而進行人口調查，使民衆害怕是征收人頭稅的前奏。
普遍以地方寺廟充當學校或自治機關之用，觸犯了民衆的宗教情感。
自治運動早期接二連三地引起騷動，導緻縱火焚燒新式學校和自治運動領袖的住宅。
地方名流使自己陷入一種境地，即看來是最進步的改良與發展計劃，卻被視為經濟上的剝削和文化上的觸犯。
[19]自治正迫使改良派的名流與保守的農民進一步分開，而不是創造出一種由名流領導和民衆支持的充滿活力的地方政治。
縣級名流上下都無同盟者，既不大可能從下而上地改革中國的政治制度，也不大可能成功地與複蘇的官僚政治國家競争。
[20]
區域政體
從構成憲政運動的提議、章程及地方權力競争的一片混亂中，出現了一些改組地方政府的具體活動。
由于中央政府失去在地方貫徹其意志的能力，這類活動首先在省的保護下紮下根來。
這一情況實不足為怪。
活動是從山西省的軍閥領袖閻錫山的計劃開始，他打算通過把新的重點放在村級組織，以便更好地控制山西。
省裡的這種創議由于是從軍事掌權者開始的，所以不大可能很重視民衆動員或參與。
盡管這種計劃無不冠以&ldquo自治&rdquo的美名，但是實際重點卻完全在另外的方面。
山西計劃
由山西督軍閻錫山在1917年創始的&ldquo村制&rdquo，是能說明下面過程的例子，官僚政治的解決辦法是從自願主義和民粹主義的綱領中産生出來的，并最終成為民國時期地方政府的主要統治形式。
閻錫山的村制是兩種趨向的産物，兩者的意圖都是保守的：第一，袁世凱（在1913&mdash1914年）取消縣和省的自治，接着推行區的地方行政&ldquo實驗&rdquo制度，區是縣以下大體上與傳統的鄉規模相同的單位。
根據袁世凱1914年的計劃，這些區由任命的區長管理，區長實質上是縣政府的助手。
區被閻錫山采納作為縣與村的橋梁；每縣三至六個區，主要作為警務與稅務的行政當局而發揮作用。
第二，閻錫山利用鄉紳想通過教育和改造公共道德以求得鄉村複興的積極參與的傳統。
山西村制的起源可追溯到鄉紳領導的模範城鎮河北省翟城；翟城實驗後來在20世紀20年代末和30年代，作為定縣計劃的基礎而很有名（見下）。
翟城米氏家族積極參與地方教育和自治，甚為成功，縣知事孫純齋宣布該鎮為模範鎮，後來該縣本身又為模範縣。
孫純齋于1914年任定縣知事。
兩年後他被閻錫山選為山西省省長。
不管他的提升是否歸因于他在村級行政管理上的獨特經驗，他抓住這個機會力促他的恩主閻錫山推行他振興地方政府的方法。
孫純齋任職不到一年去職，但這種新的行政體制仍然是閻錫山實行地方控制的基本戰略。
[21]
閻錫山的新村制正像它的發展所顯示的，與袁世凱政府1914年頒布的地方自治章程相當一緻。
這些章程的目的在于馴服民國初期生氣勃勃的縣和省的政治活動，因為在縣、省的政治活動中，地方名流與官府争奪對寺院财源的控制權。
袁世凱廢除省、縣議會，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；基本單位區的行政轄境太大，難與任何縣以下的自然單位一緻（例如太大，難與标準的集市鄉鎮一緻）。
它的含義是清楚的，縣以下的自治在經過一系列的規定階段以後終于出現時，對官吏的監督比對地方社區的政治組織更易作出反應。
[22]新&ldquo村&rdquo制所增加的單位就是村，類似清代的&ldquo編村&rdquo，在村内，小社區一般在村長領導下相互聯系起來。
村制随着在山西的發展，變成了一個傳達政府指令的次官府結構。
村長一般不識字，依靠縣當局指派，幾乎不能獨立地主動行事。
一份1922年的督察報告斷定，他們甚至不能有效地貫徹官方的命令。
區長能力較強，雖然全是山西人，但都不派在本縣任職，這等于把前清&ldquo回避規定&rdquo擴展到縣級以下的行政單位。
作為低級行政官吏，他們不可能鼓動&ldquo自治&rdquo之類的有生氣的地方政治運動。
然而，省政府的直接任命使他們在官僚政治體系中有較高的地位。
山西村制的官府氣味，在劃定行政村界的活動中得到加強。
劃定村界是以已知的行政管轄權代替慣常的人際關系。
更重要的是它對土地稅的管理有用。
行政村起的作用相當于清代催征稅糧的裡甲，可是如今有了根據閻錫山當政初期進行的地籍測量所劃定的更準确的村界。
[23]
就行政史而論，閻錫山大受吹捧的&ldquo村制&rdquo，隻不過相當于實質上的舊時帝國稅政體制，加上自願主義的自治外表，附以十進制戶口單位的舊保甲監視系統的翻版而已。
在這方面，閻錫山的村制是20世紀把整個征稅責任确定在村，從而加強村作為政治行政單位做法的一個例子。
成問題的特别稅以&ldquo攤款&rdquo聞名，這是為滿足政府不斷擴大的需要而向地方社區特别征收的。
攤款最初是一種支付巨額的庚子賠款的方法，但後來成了為省及地方政府的現代需要，特别是軍事需要而籌款的通行方法。
閻錫山在建設軍隊方面的成功，多歸因于他卓有成效地由村經辦攤款向地方社區征稅。
這顯然是他的&ldquo村制&rdquo的預期結果，不管如何用改良主義的綱領加以粉飾。
然而，改良主義綱領還是為山西取得了名聞全國的聲譽。
舊保甲和裡甲的規模被用來推行禁止纏足、禁吸鴉片、公共治安和識字運動，取得明顯效果。
梁漱溟強烈批評閻錫山計劃的官府色彩，卻覺得它在社會改良方面頗有值得稱道之處。
總之，我們可以這樣評價山西計劃，它是一個積極行動的省政府堅決把官府權力向下推行到村級所做的努力。
把它歸功于米氏家族的翟城實驗，大多為虛浮之詞，但是，當時有一共識：密切注意縣以下的政府是20世紀議程上的重要問題。
[24]
山西不是推行地方政府改革的唯一省份。
另一個引人注目的努力是，&ldquo桂系&rdquo通過實施全省民團制度來加強地方政府。
通過訓練村鎮領導人員，并把他們列入民團幹部，希望把軍事紀律的精神灌輸給他們，以便省當局的命令能有效地傳達到下層。
這些首領還在&ldquo基幹學校&rdquo體系裡擔任教師，促進識字運動，培養公共精神，和鼓勵經濟自足。
從嚴格的軍事觀點看，民團可作為全省征兵的基礎。
其理想是古老的&ldquo兵民合一&rdquo思想，不僅是為了建立豐富的兵源，而且要把高度的紀律意識灌輸給全體民衆。
這種制度在1933年開始實行，但是沒能擊退六年後日軍的進犯。
和山西制度一樣，廣西模式旨在通過加強省官僚政治的權力，使之滲透到鄉村社會，來實現地方的管理和發展。
[25]也有人認為省辦民團能排斥有勢力的&ldquo土豪劣紳&rdquo控制下的固有的地方民團。
省裡的這類主動精神，往往能反映其軍閥靠山們的興趣和氣質。
山西制度強調保守的社會目标和道德的提高；廣西則在社區建設的詞藻以外，強調尚武的民族主義。
兩者都贊頌地方自治，但它們的實質是官府控制。
值得注意的是兩者都決心使官府在組織的最低層做到有效的控制，實際上是把官僚政治擴展到它晚清的層次，也就是縣以下。
在這方面，山西制度尤其重要，因為它影響了1928年以後南京政府的地方制度。
南京政府關于地方行政的早期政策
作為保證社會改造和國家統一的運動，20世紀2