0年代的國民黨人取得政權，承擔着實現孫逸仙的民主中國理想的責任。
這個理想體現在《建國大綱》中，表達了他在憲政問題上成熟的觀點。
《建國大綱》發表在1924年，當時國民黨與蘇聯的聯盟正在積極進行，值得注意的是它反映國民黨左派的觀點甚少。
實際上它是孫逸仙長期堅持的如何實行民衆主權觀點的重述與完成。
孫逸仙認為不習慣于立憲政府和政治參與的形式和觀念的國家，建國必須遵循自下而上，從縣到省，到中央的順序。
公民必須在國民黨的監督下，根據縣的模式，在&ldquo自治&rdquo的形式和實踐方面接受訓導。
在政治發展的這個&ldquo訓政&rdquo階段，黨的領導目的在于使一個省内所有的縣實現&ldquo自治&rdquo，然後在省本身實現&ldquo自治&rdquo。
當大多數的省份能夠如此自治時，國民大會即可頒布一部以五權分立為基礎的憲法。
這種從下而上的政治發展模式，無非是孫逸仙由康有為、梁啟超及其門徒在20世紀頭十年中，大肆宣傳的&ldquo自治&rdquo理論中引申而來的。
孫逸仙顯然早在1912年就信奉地方自治的思想。
他認為，地方自治是一個強盛、統一的國家的當然基礎。
他的理論基礎，不論在論調上還是在實質上，與我們讨論過的梁啟超的理論基礎幾乎沒有什麼不同。
至1916年，孫逸仙已經把地方自治與他的含糊但令人深刻感覺到的平民主義聯系起來；為避免舊時的專制政權更疊不已（它曾是大部分中國曆史的特點，而今又在民國重演），需要使民衆成為政府的基礎。
要做到這一點，政府的機構必須從下而上地重建。
國家最高層的結構就如同是房屋基礎上的屋頂橫梁。
然而，孫逸仙有關國家政治發展的理想實質，不能單從平民主義的自治的基礎上去理解。
雖然他對同時代的美國的諸如創制、複決、罷免之類進步措施的印象很深，但是，他也深信需要名流領導來訓練中國民衆去使用這些權利。
&ldquo有識之士&rdquo是現代化的名流中最開明的人士，将引導民衆走向民主。
中國民衆天性溫順馴服，因而是這種名流訓導的極為适當的對象。
[26]真誠希望有一個民主的中國出現，同時深信為達到這個目的需要堅定的引導，這樣的混合體從一開始就浸染着孫逸仙的政治思想。
國民黨執政者在1928年以後鞏固他們權力的過程中，發現這兩種因素難以相容；在後來的年月裡，這對他們來說，證明是一個難解的問題。
在新的國民黨政府采用孫逸仙的《建國大綱》作為指導文件的時候，這個政府在地方行政上幾乎沒有經驗。
這個理論的曆史根源混亂，加上表達含糊不清，毫不奇怪，很難在中國的地方社區産生一種可行的立憲民主形式。
地方政府的官僚主義化
國民黨政府對待地方行政的政策演變，表現出一種偏離孫逸仙的地方自治概念，并向着更有力的官府控制體制發展的總趨向。
在這個過程中，地方名流參與社區事務管理殘存的一些方面，成了反複攻擊的目标。
許多這樣的行為發生在國民黨内保守思想複蘇的環境裡，也發生在20世紀30年代标志國民黨政府對待民政的态度的特點，即狂熱追求國内治安的環境裡。
1928年9月，南京政府頒布了《縣組織法》的最初文本，它試圖既規定地方政府的行政結構，也規定代議制的民主職能。
縣的行政機關本身分為兩部分，一部分是在縣長直接領導下的職能科，另一部分是由省政府同名的廳控制的專門局。
例如，縣政府的财政科有省财政廳控制的财政局與之平行。
這種奇特的職權劃分，實際目的是把（委托給局的）純地方的職能與（由縣政府的科處理的）省及國家的職能分開。
縣長不控制局長的任命，意味着地方行政相當大的部分（以及為它提供的經費）留在縣長控制之外。
例如，地方教育由教育局管理，教育局長直接由省教育廳任命。
[27]
縣組織法也試圖規定縣級以下的政府單位及其在代議制政府體系中的作用。
以山西為榜樣（山西省長閻錫山被任命為新的南京政府内政部長），建立起一個多級行政單位體制。
直接在縣下的是區，自民國初期以來就是一個重要的行政次級單位。
區的範圍未作明确規定，根據地方條件從10個鄉到50個鄉不等。
然而，和它的山西榜樣一樣，區顯然是比任何自然社區所能界定的要大得多的單位，它适合官府的行政管理或劃分選區，但不适合地方自治。
[28]區以下為自然社區。
在鄉村，100戶或更多為村，在城鎮，同樣大小為裡。
在村或裡以下為一種互相監視和共負地方責任的單位，即研究中國史學者所熟悉的保甲。
但在《縣組織法》中稱為間和鄰（25戶為間，5戶為鄰）。
除區以外，每個自然社區最後須有選出的首領和議事會。
然而，在舉行地方選舉以前，首領要由縣長任命。
不論《縣組織法》付諸實施的前景如何，若根據國民黨政府明确承擔義務要執行的孫逸仙《建國大綱》的規定，原來的《縣組織法》中有關地方民主的條款，是人們所能期望的最少的。
縣既須是行政單位，又須是自治單位；縣長是由科長和局長組成的縣政會議的主席，與之平行的有選舉出的縣參議會&mdash&mdash擁有審查預算和政績的廣泛權力。
在縣以下，所有單位都被整個看作&ldquo自治&rdquo機關，有選舉産生的區長及下級參議會。
自然，在選舉程序制定出來和民衆受過自治實踐教育之前，這些級别的人員仍由縣長任命。
[29]
然而，實施這樣一個地方民主化計劃的環境，有可能導緻要求更大的控制，而不是要求更大的地方自治。
為内戰的頻仍和外國的侵略以及世界經濟大蕭條的社會影響所困擾，政府視國内治安為當時大家最關心的事。
結果是加強了國民黨内部，與民衆參政相比，更注重官府和軍隊效率的分子的力量。
從1928年末開始，南京政府完成了《縣組織法》的修訂，它具有加強官府行政的作用，同時推遲實施地方自治的日期。
南京政府控制下的各省民政廳的代表的會議認為，縣組織法在推行縣參議會方面過于倉促，民衆對此沒有準備。
召集參議會要推遲到區長民選出來以後。
接着把召集參議會規定為不遲于1933年。
[30]（對召集縣參議會的猶豫不決，使人想起30年前袁世凱對于這類組織的懷疑态度，當時地方自治運動幾乎被摧毀。
）根據民政廳代表會議的精神，立法院通過一項法律（1929年5月11日），确認縣長在有關地方自治所有事務方面的&ldquo訓導&rdquo職責。
這項法律還通過把區長的任命直接置于省民政廳權限之内，以加強省政府在地方行政方面的作用。
縣長負責提出所在縣專門職能局的局長人選，由省政府任命，從而擁有控制這些局的較大權力。
[31]
同時，發現縣以下行政的原有模式不适于普遍采用。
經南京政府修改的山西&ldquo行政村&rdquo制，接近于舊保甲的用數字表示的聚合體原則：一個行政村應有100戶左右，把幾個小自然村連接起來，由政府任命的首領管理。
南京政府現在發現它與自然聚落單位太不一緻，遂頒令恢複更習用的民國初期的&ldquo鄉&rdquo、&ldquo鎮&rdquo的名稱。
[32]這也是放棄單一的國家地方行政制度，同時承認南京控制華東和華中以外的省政府的能力是有限的。
就自治和行政改革而論，省長們越來越發現《縣組織法》的宗旨不實用。
内政部主辦的兩次省民政官員會議，作出了旨在沖淡原來宗旨的決議。
1931年舉行的第一次&ldquo内政會議&rdquo，決定放松對地方單位規模的嚴格的數字限制；限制鄉和鎮的行政聚合體不超過1000戶，在稠密居住區是不現實的，因為這會造成地方控制網絡過細，在經費或人員配備上都不能做到。
而且，限制區長隻能由經過訓練的地方政府人員擔任也不現實，因為訓練所需人員的設施不足。
最後，要求在1929年底以前全面實施《縣組織法》，由于各省條件參差不齊，也發現是不現實的。
第二次會議在1932年12月召開，這次會議進一步抨擊了《縣組織法》。
由于地方傳統和社會條件千差萬别，實行全國統一的制度已不再認為可行。
今後，無論縣以下地方單位的規模，還是其組織原則和命名方法，都無須聽命于南京的内政部。
更值得注意的是對自治作為地方組織的原則加以攻擊。
縣以下單位，從區開始向下，原為《縣組織法》指定的純自治體；而今地方自治隻是那些單位職能的一部分&mdash&mdash它們也應是縣官員領導的低級行政單位。
縣本身如今主要是行政單位，作為自治單位隻是次要的。
在所有層次，自治職能受到的約束更緊，例如，警察隻是國家行政機關的事，而不是任何自治體的代理。
根據推薦的行事方式，縣長對自治體的預算和活動有更大的監督權，包括對自治議會通過的任何決議有實際的否決權。
由各省民政廳長提出的這些建議，目的在于監督和控制自治體，甚至要把它們變成縣政的輔助的分支機構。
同時，這些建議等于承認南京政府以改組地方行政體制的标準化形式，來貫徹其法令的權力非常有限。
[33]
第二次民政會議建議的另一個重要變化，是裁撤縣政中的專門局，把它們的職能歸入縣政府的相應科中。
這種意見的意義超出了單純簡化的範圍。
它具有通過加強縣長對公共生活各個方面的權力，使縣政恢複更為習用的模式的作用。
然而，加強縣長的權力本可以不那麼依靠傳統的辦法，而更多地依靠&ldquoCC系&rdquo擴大它的影響，即通過把中央政治學校受過現代化訓練的畢業生安插到國民黨控制的省份當縣長。
如果是這樣，那麼清代以來縣長權力的減弱真正是一個嚴重問題。
例如，蔣介石在1932年抱怨增設專門局分去了縣長的很多權力；他說，實際上是省政府類似的廳擁有任命和監督縣裡局長的權力。
[34]
新政策下受損失的是省級的專門人員，以及民國初期以來即參加專門局工作的地方名流。
而今這兩部分人都不能對縣的财源有多大的控制。
隻是截至20世紀30年代，地方名流介入縣專門局有多深仍是個有待研究的問題。
看起來他們的介入從民國初期就有所減弱，當時地方文人學士對諸如教育和經濟發展之類的專門局頗能控制。
如果是這樣，那麼20世紀30年代成為政府改革口号的裁局改科，就是使縣政府恢複到更為司空見慣的官府模式的最後一個步驟。
削弱地方的這類參與，同國民黨統治初期發生的實際放棄地方自治的計劃如出一轍。
[35]
到1937年，這類政策大都已被采納，它們十分切合當時蔣介石在南昌行營指揮的&ldquo剿匪&rdquo（反共）戰役的精神。
我們在接觸到作戰文書檔案以前，隻有依靠推理來判斷這種官府化的努力來自何方。
[36]但是，有迹象表明蔣介石和他的親密顧問支持這些政策。
例如，裁局的計劃似乎于1932&mdash1933年出自湖北，可能得到了蔣介石手下張群的支持，作為減少行政開支運動的一部分。
這項計劃為鄂豫皖共産黨根據地&ldquo剿匪&rdquo方面采納，成為縣級的官方政策。
1934年3月，蔣介石在南昌行營召開省主席會議，研究新的民政措施，作為其在江西及其他&ldquo剿匪省份&rdquo軍事圍剿的補充。
&ldquo裁局改科&rdquo的思想在蔣介石的秘書長楊永泰的報告中，被宣布為普遍的政策。
正式條例于1934年12月頒布，供所有剿匪省份實施。
不論這項改革是否達到了加強縣長權力的目的，必須承認它所取代的制度是浪費的和混亂的。
讓公文在縣專門局與省會的對口廳之間往來，不經過縣長辦公室，是削弱縣政府，又是向地方政治注入另一種保護制度的做法。
30年代中期另一個官僚政治的進展，是重新設立區為縣以下的公安單位。
人們當能想起區原是從山西樣闆借用來的，最終應擔負自治的權力。
以後隻是暫時放棄區，贊同民國初期以來的三級自然單位制。
但是，30年代的反共作戰又使得區的地位突出起來。
這項措施由鄂豫皖剿匪總部首倡（和裁撤廳的措施一樣），于1932年具體化，成為一種能夠引入監督重建的保甲制度的公安機構的方法。
這項措施也在1934年南昌會議上得到蔣介石認可。
問題是隻加強縣一級政府是不夠的。
楊永泰抱怨說，區以下仍然是&ldquo土豪劣紳&rdquo的世界。
這些人大概更可能引起叛亂而不是平息叛亂。
[37]無論如何，這樣的地方名流沒有被看作是改革後的縣政的有效工具。
五個剿匪省份（河南、湖北、安徽、江西及福建）如今（1934年12月）奉令在每縣設立三至六個區，區長經縣長推薦由省政府任命。
借自山西制度的官僚政治的特征，是區長不能在其家鄉縣内服務；回避的規定傳統上是正規官僚政治的約束手段，如今用來控制縣下一級的人事安排。
[38]
在縣、省之間，加緊官府控制也留下了痕迹。
雖然南京政府已裁撤民國初期沿用清代的中間一級的道，但是，30年代地方行政的特殊困難，導緻若幹省政府重新實行這一級的監督。
稱為行政督察專員的官員，于1932年首先在剿匪省份任命，但漸漸更廣泛地設立此職。
治安，特别是反共作戰，是他們的主要事務。
這種新設的機構是由這樣一些組織，如江西為反共而設立的&ldquo黨政分會&rdquo發展而來的。
頒布這一制度最初并未通過中央政府的正常程序，而是（和剛才讨論過的縣級措施一樣）通過剿匪總部。
由于按照憲法綱要其合法性可疑（憲法綱要正式規定省縣兩級制），行政督察專員在最後出現的行政院指示中被看作&ldquo臨時措施&rdquo。
實際上，&ldquo道級&rdquo督察專員（往往由