縣長兼任）的職務，必然引起源自南京政府和剿匪總部的民政與軍事條例混淆不清的混合狀态。
[39]這種監督層次的重疊，違背國民黨理論上繼承的精神，即強調民衆動員而非官僚政治的機器。
給人深刻印象的地方行政中層單位的繼續存在，也表明在一個交通不便、行政手續繁瑣的國家裡，省&mdash縣間的聯系長期不暢。
人們很可能想知道，國民黨本身是否對促進地方政府與社會之間新關系的發展作出過什麼貢獻。
雖然孫逸仙設想國民黨為&ldquo訓政&rdquo的監督者，實際上，縣級國民黨黨部卻發現它們幾乎無法影響地方官府的所作所為。
縣黨部在經費上靠政府撥給，在威信上（和在接近省高級官員上）低于官僚政府，充其量不過是使縣長感到掣肘而已，幾乎不大可能充當擴大民衆參與地方政府的核心。
在這一點上，如在其他方面一樣，這個官僚政治國家的影響力嚴重依賴作為整體的政治制度。
[40]
國民黨政府在遷都重慶期間，企圖調整官僚政治與參與之間的平衡，并在此過程中使地方政府恢複活力。
這就是蔣介石在1939年6月首次提出，并被大肆吹捧的&ldquo新縣制&rdquo。
這個新制度設想的縣政府有可靠的地方稅基礎，并且有自治的機構，但是可惜，除在戰時陪都重慶附近的地區外，它基本上仍是一紙計劃。
縣财政收入應包括土地稅和某些雜稅等的指定留成，全部由縣政府自行征收，而不是由省的或中央的代理機構征收。
上級政府不再能迫使縣在地方籌款用于省或國家的項目。
有了這個可靠的收稅基礎，縣應該能實施真正的地方自治制度，縣議會也就能擁有一些可供調撥的經費。
縣議會由鎮和鄉的代表組成，而鎮鄉代表不外乎從保甲單位産生，而今保甲則被宣布為既是&ldquo自衛&rdquo，也是&ldquo自治&rdquo的單位。
雖然在戰時沒有希望适當地檢驗這個制度，但它卻表明，蔣介石很清楚地方政府效能不斷下降及其未能博得民衆的支持。
[41]
鄉村建設運動
在政府盡其所能利用20世紀的觀念努力控制中國鄉村的同時，一些中國的知識分子也以不同方式從事鄉村工作。
1927年風行一時的&ldquo農民問題&rdquo，從某種意義上說，并不是新東西，鄉村進步是晚清維新派關心的一個焦點。
新的因素是某些城市知識分子強烈關注鄉村發展。
這些知識分子大多受過西式教育，但對中國鄉村生活卻沒有多少親身體驗。
他們研究鄉村問題的方法包括一些政治實驗，但是更為典型的是以鄉村的教育工作為目标。
在這個意義上，&ldquo鄉村建設&rdquo也具有自由主義的信念，即認為政治制度的變革若不是建立在思想意識變革的基礎上，就毫無意義。
鄉村建設派也往往認為，在農民學會了解決他們可怕的經濟問題以前，鄉村生活的政治結構決不會是健全的。
鄉村建設和幾個基本概念有聯系。
&ldquo建設&rdquo實際上看起來近似于我們的&ldquo發展&rdquo概念，可以認為是傳統中國政府的舊&ldquo公共工程&rdquo陳例的一種現代化延伸。
與此有關聯的是&ldquo調查&rdquo和&ldquo實驗&rdquo的概念；&ldquo調查&rdquo講的是有關城市知識分子通過實地觀察，接觸鄉村情況的越來越流行的做法（《東方雜志》1927年8月号全部篇幅刊載這類鄉村調查報告），&ldquo實驗&rdquo包括教育及農業推廣工作的實地項目，其中有些蜚聲于國内外；&ldquo示範&rdquo大概是對這些項目的更為适合的說法，因為它們是打算用來作為全國仿效的樣闆的。
名流連續不斷地關心鄉村問題，可以在河北定縣的曆史中看到，定縣是這類最有名的示範點之一。
在1900年以後的&ldquo新政&rdquo改革熱情中，翟城鎮的一個望族力圖通過教育，改造地方社會&mdash&mdash談不上是鄉村名流的新活動，而是受到愛國心和對通常的新儒家觀點徹底懷疑的推動。
翟城改革的創始人米鑒三認為，孔孟之道由于過分強調自我修養，對實際管理強調不足而受到歪曲。
他重新闡述清代初期的某些批判，發現隐藏在朱熹的四書集注&mdash&mdash科舉考試的準則中的佛教影響。
米鑒三本人鄉試不中，遂不許兒子米迪剛參加科舉考試，一家人在家鄉緻力于經世之學。
[42]
1902&mdash1903年，米鑒三應知縣之請，在定縣創立新式學校體系。
這一體系超出标準學校模式之外，着重民衆識字和公民教育。
在1908年後宣傳地方自治運動時，米家自然起了主導作用。
翟城不久成為地方改良的有力樣闆，重點在于教育、社會習俗（禁吸鴉片，禁止纏足）以及地方治安。
米鑒三的兒子米迪剛留學日本回國後，把加強鄉村機構看作是全國複興的基礎。
村級社區的機構（特别在強迫教育和農業信貸方面）足以形成一個鄉村社會的新的基礎。
[43]從1924年開始，米迪剛與山東改良派王鴻一合作，在北京成立一個非正式的會社以推行他們的想法。
這個&ldquo村治派&rdquo終于引起梁漱溟的注意，梁漱溟接着成為儒家思想導向的鄉村建設派的最有影響的人物。
（我們已經看到，米家思想已被閻錫山接收過去作為山西&ldquo村治制度&rdquo的理論基礎。
）[44]
在定縣20多年的成功之後，晏陽初選擇該縣作為中華平民教育促進會的鄉村試點所在地是适當的。
晏陽初是個受過美國教育的基督教徒，自1922年以後便在城市平民教育方面很活躍。
1926年，定縣被中華平民教育促進會選為其全國事業的中心；1930年，晏陽初本人從北平遷至定縣。
該會生氣勃勃的識字教育以及晏陽初的國際聯系，使翟城和定縣成為吸引中外研究鄉村社會的人員的地方。
定縣的工作主要是在一個擁有約60個村莊和集市鎮的&ldquo實驗區&rdquo。
截至1932年，在定縣開辦的440所&ldquo平民學校&rdquo中，該會直接管理的僅為20所（其餘的是縣政府開辦的，或純粹是地方創辦的）。
[45]
晏陽初對中國鄉村的觀點，集中在發展鄉村人的潛力，而不是改造鄉村的組織。
在國際權力鬥争中，文盲是令人絕望的不利因素，因為&ldquo盲人怎能與有正常視力的人競争呢&rdquo？教育要超出識字範圍，救治中國的愚昧、貧窮、體弱及缺乏公共精神四大病患。
平民學校的計劃，因此把實際訓練與社會道德課和公民課結合起來。
雖然該會對社會不公正的具體問題沒有直接批判，它的言辭的論調是平民主義的。
最文明的國家是為培養傑出人物興辦教育，訓練資産階級的子弟；該會的宗旨則是為&ldquo廢除階級教育&rdquo而辦教育。
其含義是，國家的強盛、民主和經濟進步，有賴于公衆意識的轉變。
這一任務隻有通過教育，并從社會的底層向上發展才能辦到。
這樣，晏陽初的計劃與定縣原先的士紳式的事業精神并無矛盾；并且和米氏家族一樣，晏陽初的工作也得到官府的贊助和保護。
[46]
平民主義和官府贊助的結合，也能從平民教育家陶行知的事業中看到。
陶行知是作為約翰·杜威的再傳弟子投身于鄉村事業的。
他于1915年到1917年在哥倫比亞師範學院學習杜威教育理論，為之傾倒，這正好與他具有的對王陽明知行合一的信仰吻合。
杜威反對&ldquo旁觀者&rdquo的知識論，王陽明堅持正确的思想與正确的行動同時産生，而不是這一種來自另一種，兩者共同給陶行知愛行動的天性以推動力。
在20年代初期，陶行知就深信，不僅學校範圍的教育不能普及到中國民衆，而且西方的教育方式也基本上不适于解決中國的鄉村問題。
陶行知在積極參與以城市為基礎的中華平民教育促進會的工作之後，于1927年同時放棄他的城市教育方向和西式教育方向，在南京郊外的一個村莊開辦了一所師範學校。
這所設在曉莊的學校，力圖通過使年輕的未來教師深入農民生活來改造他們。
隻有這樣，他們才能成為有所作為的鄉村中小學教師。
陶行知以學校作為鄉村社會原動力的觀點，與翟城鄉紳改良派的思想相去并不甚遠。
未來的教師作為積極行動者，活躍于生活的各個方面，包括改造倫理，改進農業和組織地方治安。
自衛團在當地240個村莊中組織起來，農民受到基本軍事技術訓練。
和晏陽初不同，陶行知是不會臉紅的鄉土主義者：西方既不是中國改革靈感的可靠源泉，也并不特别吸引人。
陶行知與政治當局的關系是矛盾的，他的鄉村實驗終于不能獲得任何當權者的有效保護。
陶行知和馮玉祥之間有一種隐秘的關系，這位&ldquo基督徒将軍&rdquo是蔣介石的對手，欽佩并可能幫助曉莊學校的事業。
蔣介石本人曾短暫地對曉莊學校的進展感興趣，但在1930年下令關閉該校，可能是因為他認為該校有社會方面激進的可能性。
[47]
梁漱溟在山東的鄉村建設實驗，至少得到政治當局的暫時保護，他的實驗依靠基本上是本土的儒家改良主義。
在山東省主席韓複集（以前是馮玉祥手下的一位将軍）的頗大的授權之下，山東鄉村建設研究院于1931年在鄒平縣開辦。
不僅最終有許多縣被指定為該院指導下的鄉村建設實驗區（到1937年超過70個縣），而且有兩個縣的行政實際上交由該院管理。
這樣的特殊授權，在1933年被國民黨政府本身加以合法化。
國民黨政府此舉顯然是既謀求控制，也想從當時正在進行的各種鄉村建設項目中得利。
梁漱溟是指導山東項目的天才人物，是鄉村建設派的最明顯的鄉土主義者和社會激進分子。
他的激進主義是自覺地反西方的，并以儒家前提為基礎。
中國必須開拓自己的通向現代化之路。
這條道路可能與接觸西方文化所滋長的個人主義和自私自利全然無關，而是要利用中國文明所固有的集體主義的和無私的精神。
和陶行知在曉莊辦的學校（該校為梁漱溟所景仰）一樣，梁漱溟辦的研究院也力圖訓練一種特殊類型的鄉村幹部：受過教育的青年人，能忍受農民的窮困，并能與他們無隔閡地交往。
這種類型的人與受過西方教育的晏陽初截然不同。
晏陽初的定縣實驗中心，無疑是不崇拜中國傳統方式的。
梁漱溟的幹部&mdash學員主要來自富農或地主家庭，大概對農村的生活方式已有一定的适應能力。
在道德灌輸和個人自我修養的方式方面，儒家思想的影響非常顯著，這顯示出這所學校日常工作的特點。
鄒平的地方組織也與梁漱溟的新傳統傾向一緻。
縣以下的行政區劃符合以前存在的&ldquo自然&rdquo區域，以自然村和明顯的集市區域（鄉）為模式；廢棄了南京政府法定的較大的、更屬人為的區和鄉。
鄉和村級行政實體稱為&ldquo學校&rdquo，與他們對農民進行教育和推動的途徑一緻。
鄒平制度在多大程度上促進了民衆參與地方政治，至今不明。
不過，鄉土主義者強調的重點至少是設想鄉村習慣的改變會很慢，并且認為把外來的新制度，或強制的官僚政治的形式，強加給農村社會将一事無成。
梁漱溟認為，從下層開始的建設要求政府通過教育和推動農民，慢慢地、不唐突地工作下去。
他認為&ldquo過多的限制，過多的主動 &lsquo幫助&rsquo&rdquo，隻會有損于社會，實于事無補。
民衆中如果沒有相應的積極精神，政府機關忙碌而進取，影響所至，對民衆隻能是額外的負擔。
[48]
一種完全不同的精神使彭禹庭&mdash&mdash曾任馮玉祥秘書&mdash&mdash在豫西管理的地方組織很有生氣。
梁漱溟強調回到本土的價值觀和空想的地方自治主義，而彭禹庭卻把他的組織建立在鄉村社會長期需要的自衛上。
他的組織基本上是個轉變為地方政府的民團網絡。
彭禹庭可能曾在馮玉祥司令部裡吸取了他的某些鄉村建設思想，因為馮玉祥本人顯然對這一課題有過強烈的興趣（大概還記得他是陶行知的親密朋友）。
然而，彭禹庭對鄉村組織的态度卻建立在更為傳統的基礎上：華北農村有活力的、古老的地方防衛傳統。
按照地方聯防協議把村莊聯系起來，由下層鄉紳領導，是對地方匪患的自然反應，并且根據情況表現出親政府或反政府的精神，這可說是它的特點。
然而，盡管它的地方主義色彩很濃，彭禹庭在鎮平縣的組織卻有其現代化的和愛國的一面。
彭禹庭通過馮玉祥與村治派聯系起來。
馮玉祥在1929年促成他與王鴻一（梁漱溟的山東改良派朋友）和梁漱溟本人共同創辦河南村治學院。
在意識形态上，彭禹庭在鎮平實行的地方政體有民族主義的特點，這顯然（用彭禹庭本人的話說）來自孫逸仙自下而上實行憲政建設的概念。
對彭禹庭來說，不幸的是為環境所迫，他的運動的方向是反政府的。
他宣稱參加中國國民革命的唯一方式，就是促進&ldquo地方革命&rdquo&mdash&mdash在那一地區實行&ldquo地方自治&rdquo的必要前奏，因為社會需要保護自身防備政府軍隊（&ldquo土匪兵&rdquo）的搶劫和地方官員的貪婪。
最後，彭禹庭接管了鎮平的地方政府（他的幾個合夥人在鄰近的幾個縣也這樣做了）。
在蔣介石的追随者于1930年掌握了河南的權力後，彭禹庭始終拒不遵從政府的稅收要求，使他成了一個受人注意的人。
他在1933年被&ldquo土匪&rdquo暗殺。
在南京政府決心實行地方社會官府化，并要徹底清除&ldquo地方自治&rdquo的所有殘餘的情況下，像彭禹庭所從事的事業很難存在下去。
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可以預料，南京當局也逐漸卷進鄉村建設中來。
在南京當局的支持下，&ldquo實驗縣&r